Résumé, février 2019 Début septembre 2018, après des années de procédures judiciaires, les juges de la Haute Cour de justice israélienne (HCJ) ont décidé qu’il n’y avait pas d’obstacle juridique….
Résumé, février 2019
Début septembre 2018, après des années de procédures judiciaires, les juges de la Haute Cour de justice israélienne (HCJ) ont décidé qu’il n’y avait pas d’obstacle juridique à la démolition des structures de la communauté de Khan al-Ahmar – située à environ deux kilomètres au sud de la colonie Kfar Adumim – car la construction dans ce lieu était «illégale».
La détermination de la décision, selon laquelle la destruction de la communauté n’est qu’une question « d’application de la loi » reflète bien la manière dont Israël a élaboré depuis des années sa politique en matière de construction palestinienne en Cisjordanie. Sur le plan déclaratif, les autorités israéliennes considèrent la démolition de maisons palestiniennes en Cisjordanie comme une simple affaire de construction illégale, comme si Israël n’avait pas d’objectifs à long terme en Cisjordanie et comme si l’affaire était sans conséquences lourdes pour les droits humains de centaines de milliers d’individus, notamment sur leur capacité à subsister, à gagner leur vie et à gérer leur propre quotidien.
La Cour suprême a pleinement souscrit à ce point de vue. Dans des centaines de décisions rendues au cours des années sur la démolition de maisons palestiniennes en Cisjordanie, les juges ont considéré la politique de planification israélienne comme légale et légitime, se concentrant presque toujours sur la question technique de savoir si les requérants avaient un permis de construire. Les juges ont maintes et maintes fois ignorés l’intention qui sous-tend la politique israélienne et le fait que, dans la pratique, cette politique impose une interdiction quasi absolue à la construction palestinienne. Ils ont également ignoré les conséquences de cette politique pour les Palestiniens: conditions de vie les plus démunies – parfois les plus effroyables –, étant contraints à construire sans permis, et incertitude absolue pour l’avenir.
A. Politique de planification en Cisjordanie
L’appareil de planification mis en place par Israël en Cisjordanie sert sa politique pour promouvoir et étendre la prise de contrôle de terres par Israël sur la Cisjordanie. Quand elle planifie pour les Palestiniens, l’Administration Civile israélienne [un organisme militaire, n.d.t.] s’emploie à entraver le développement, à réduire la taille des communautés et à augmenter la densité de construction, en vue de conserver autant de réserves foncières que possible au service des intérêts israéliens, en premier lieu pour l’extension des colonies de peuplement. Cependant, lors de la planification de colonies, dont la mise en place est illégale en premier lieu, les actions de l’Administration Civile sont à l’inverse: la planification reflète les besoins présents et futurs des colonies, visant à inclure autant de terres que possible dans le plan prévisionnel pour s’emparer d’autant de ressources foncières que possible. Une telle planification conduit à un gaspillage d’infrastructures, à la perte de paysages naturels et à la réduction des espaces ouverts.*
Israël atteint cette fin par plusieurs moyens. Premièrement, il interdit la construction palestinienne sur environ 60% de la zone C, soit environ 36% de la totalité de la Cisjordanie. Pour ce faire, il applique diverses définitions juridiques à de vastes zones (avec des classifications parfois imbriquées): «terres domaniales» (environ 35% de la zone C), «zones d’entraînement militaire» (environ 30% de la zone C) ou ressorts des colonies (environ 16% de la zone C). Ces classifications sont utilisées pour réduire significativement l’espace disponible pour le développement palestinien.
Deuxièmement, Israël a modifié la loi jordanienne sur la planification qui s’applique en Cisjordanie, en remplaçant bon nombre de ses dispositions par un ordre militaire qui a transféré tous les pouvoirs de planification de la Cisjordanie au Conseil suprême de planification de l’Administration Civile et qui a éliminé la représentation palestinienne dans les comités de planification. En conséquence, l’Administration Civile est devenue l’unique autorité chargée de la planification et du développement en Cisjordanie, tant pour les communautés palestiniennes que pour les colonies de peuplement.
Troisièmement, Israël profite de son pouvoir exclusif sur l’appareil de planification pour empêcher aussi pratiquement tout développement palestinien et pour augmenter la densité de construction sur les 40% restants où il n’interdit pas la construction palestinienne a priori. En octobre 2018, lors d’une réunion à la Knesset, le chef de l’Administration Civile a déclaré que, conformément aux instructions des responsables gouvernementaux, il n’y avait actuellement aucune planification pour les Palestiniens.
Cependant, pour maintenir l’apparence d’un appareil de planification fonctionnant correctement, l’État affirme que les projets des communautés palestiniennes doivent être conformes aux plans ébauchés par les autorités du Mandat britannique dans les années 1940, qui définissaient le zonage de l’utilisation des sols pour l’ensemble de la Cisjordanie. – même si ces plans sont à des années lumière de refléter les besoins actuels de la population. L’Administration Civile a certes rédigé des centaines de plans-cadres spéciaux à l’intention des communautés palestiniennes. Cependant, alors que l’objectif déclaré était de remplacer les plans de l’époque du mandat, les nouveaux plans visaient également à limiter la construction. Il ne s’agit que de plans de démarcation, consistant essentiellement à tracer une ligne autour du périmètre de la zone bâtie du village sur la base de photographies aériennes.
Les chiffres illustrent clairement les résultats de cette politique:
- Demandes de permis de construire: selon les chiffres de l’Administration Civile, de janvier 2000 à mi-2016, 5 475 demandes de permis de construire ont été déposées par des Palestiniens. Seulement 226 (environ 4%) ont été accordées.
- Ordres de démolition: au fil des ans, l’Administration Civile a émis des milliers d’ordres de démolition d’ouvrages palestiniens. Selon les chiffres de l’Administration Civile, 16 796 ordres de démolition ont été émis de 1988 à 2017; 3 483 (environ 20%) ont été effectués; et 3 081 (environ 18%) font l’objet de poursuites judiciaires. Jusqu’en 1995, l’administration civile émettait moins de 100 ordres de démolition par an. Cependant, depuis 1995 – année de la signature de l’accord intérimaire – les chiffres ont régulièrement augmenté. De 2009 à 2016, l’Administration civile a publié chaque année en moyenne 1 000 ordres de démolition.
- Démolitions: selon les chiffres de B’Tselem, à partir de 2006 (année où B’Tselem a commencé à enregistrer des démolitions de maisons) jusqu’à 2018, Israël a démoli au moins 1 401 unités résidentielles palestiniennes en Cisjordanie (à l’exclusion de Jérusalem-Est), causant au moins 6 207 personnes – dont au moins 3 134 mineurs – à perdre leur maison. Dans les communautés palestiniennes non reconnues par l’État, dont beaucoup font face à la menace d’expulsion, Israël démolit à plusieurs reprises des maisons. De 2006 à 2018, Israël a démoli plus d’une fois les maisons d’au moins 1 014 personnes vivant dans ces communautés, dont 485 mineurs.
La planification des colonies israéliennes est l’image inverse de la situation dans les communautés palestiniennes. À la seule exception des colonies de peuplement situées dans la ville de Hébron, toutes les colonies de peuplement ont été établies dans des zones ouvertes. En outre, des plans-cadres copieux et très détaillés ont été préparés pour la quasi-totalité des colonies, remplaçant les plans obsolètes de l’ère du mandat britannique alors en vigueur. Les nouveaux plans incluent un nouveau zonage qui correspond aux besoins des communautés modernes. Ils comprennent les terrains à usage public, les espaces verts et les terrains d’expansion et de développement, bien au-delà de ce qui est nécessaire sur la base du taux de croissance démographique normal. L’Administration Civile a également construit un nouveau réseau de routes reliant les différentes colonies entre elles – et les colonies situées de l’autre côté de la Ligne Verte (frontière entre le territoire souverain d’Israël et la Cisjordanie) – qui réduisent et confinent le développement palestinien.
B. Décisions de la HCJ: validation complète de l’appareil de planification
Au fil des ans, les Palestiniens ont déposé des centaines de requêtes auprès de la HCJ, cherchant à faire annuler les ordres de démolition pris par l’Administration Civile. Dans la plupart des cas, la HCJ a émis des injonctions provisoires interdisant à l’État de démolir les structures dans l’attente d’une décision. Cependant, le prix à payer pour cet état fossilisé est élevé. La Cour émet souvent des ordonnances interdisant non seulement la démolition par Israël, mais interdisant également aux résidents palestiniens la construction de maisons ou de bâtiments publics, la connexion à des infrastructures ou la réparation, même la plus indispensable, des bâtiments existants, qui les met dans un état de vide et d’incertitude sur leur avenir.
Les juges ont rejeté de nombreuses requêtes, rejetant tous les arguments de principe relatifs à la politique de planification mise en œuvre par Israël en Cisjordanie. Parfois, la Cour n’a même pas considéré ces arguments. D’autres requêtes ont été retirées par les requérants, parfois après que l’État eut annoncé qu’il n’envisageait pas d’appliquer les ordonnances de démolition pour le moment et s’était engagé à informer les requérants à l’avance s’il changeait de position. Toutefois, à la connaissance de B’Tselem, il n’y a pas eu un seul cas dans lequel les juges avaient fait droit à une requête déposée par les Palestiniens contre la démolition de leur maison.
1. Accepter la dépossession des Palestiniens dans de vastes régions de la Cisjordanie
Les juges n’ont rien vu de mal à ce que des terres de Cisjordanie soient déclarées «terres d’Etat» ou «zones d’entraînement». Malgré l’audition d’arguments contestant la légalité de ces procédures, la Cour a accepté dans tous les cas l’argument de l’État selon lequel la construction palestinienne est illégale et que les structures doivent donc être démolies.
La Cour suprême a toujours accepté la position de l’État selon laquelle les Palestiniens, contrairement aux colons, ne sont pas autorisés à construire sur des «terres d’Etat». Pour les requêtes dans lesquelles l’État allègue que la construction en question est située sur une terre déclarée «zone d’entraînement militaire», la Cour n’aborde même pas le problème de la déclaration du lieu comme zone fermée. Elle n’examine pas non plus si la désignation était juste ou légale, même lorsque les requérants ont explicitement soulevé ces arguments. Au lieu de cela, les audiences dans ces affaires se limitent à la question de savoir si les pétitionnaires sont réellement des « résidents permanents » de la zone de tir. Selon les règlements militaires, seul ce statut leur permettrait d’être là. Dans tous les cas jugés à ce jour, les juges ont accepté l’argument de l’État selon lequel les requérants ne sont pas des «résidents permanents» et ont approuvé la démolition de leurs maisons.
2. Reconnaissance du système de planification comme raisonnable et légal
Les juges de la HCJ ont décidé que les changements apportés à la loi de planification jordanienne étaient légaux et nécessaires, malgré l’interdiction, énoncée par le droit international, d’apporter des modifications à la législation locale par la puissance occupante, à de rares exceptions qui ne s’appliquent pas en l’espèce. En prenant leur décision, ils ont ignoré le fait que le changement avait permis à Israël de consolider et de contrôler l’ensemble de l’appareil de planification, de retirer les Palestiniens de tous les comités et de les empêcher de participer à la détermination de leur avenir. Ce changement a ouvert la voie à la mise en place ultérieure de deux appareils de planification parallèles: un pour les Palestiniens et un autre pour les colons.
De plus, les juges ont décidé que le système de planification pour les Palestiniens répond aux besoins des résidents. Les juges étaient tout à fait disposés à accepter que les plans obsolètes élaborés il y a plus de quatre-vingts ans par le Mandat britannique s’appliquent encore aux villages palestiniens, mais pas aux colonies de peuplement israéliennes; ils ont déterminé que les plans de base élaborés par l’Administration Civile pour les communautés palestiniennes étaient raisonnables et répondaient aux besoins des résidents. Peu importait aux juges que les plans soient identiques, rigides, qu’ils n’aient pas d’espaces publics et que tout développement futur soit entrepris dans la zone déjà construite du village. Les juges ont également décidé que les comités de planification de l’Administration Civile examinaient les demandes de permis de construire des Palestiniens de manière appropriée et professionnelle, bien qu’il n’y ait aucun représentant palestinien au sein des comités, et sans tenir compte du nombre négligeable de demandes acceptées.
Compte tenu de ce point de départ, les juges examinent les requêtes comme si l’application des lois sur l’aménagement du territoire et sur la construction constituait toute l’étendue du problème. Par conséquent, ils rejettent les requêtes comme si la question n’était que la question d’application des lois en matière de construction. Ils demandent aux pétitionnaires d’épuiser toutes les procédures inutiles offertes par le système et sont consternés lorsque les requérants «se font justice eux-mêmes» et – en l’absence de toute autre solution – construisent sans permis.
3. Validation implicite de la politique israélienne
La Cour fournit également un cachet juridique implicite d’approbation à la politique israélienne. Elle le fait par deux façons principales :
A. En cachant les différences entre les divers appareils de planification: dans leurs décisions sur la construction dans les communautés palestiniennes, les juges de la Cour suprême ont également cité des décisions concernant la planification de colonies de peuplement ou en Israël même. Ils l’ont fait également dans les cas inverses: dans des décisions concernant la planification de colonies de peuplement ou en Israël, les juges ont cité des décisions ayant trait à la planification pour la population palestinienne. Le recours aux précédents est une caractéristique du système judiciaire israélien. Cependant, les divers appareils de planification reposent sur des valeurs différentes et sont conçus pour protéger des intérêts opposés. Un système dont l’objet est de planifier pour le bénéfice de la population – tel que celui qui s’applique dans les colonies et dans les communautés juives en Israël proprement dite – n’a rien d’un appareil dont l’objet est d’initier, de réaliser et de légaliser la dépossession systématique de la population, comme celui en place pour les communautés palestiniennes. En les mélangeant, on élimine les différences, ce qui rend un système manifestement illégitime apparemment éthique et valable.
B. Par une référence sélective aux dispositions du droit international: La HCJ valide également l’appareil de planification en transmettant le message que la planification effectuée pour les Palestiniens est conforme aux exigences du droit international humanitaire (DIH). Cet objectif est atteint principalement en citant les dispositions du DIH de manière sélective, afin de donner l’impression que la politique israélienne est conforme au DIH tout en ignorant d’autres dispositions, telles que l’interdiction de l’entraînement militaire et de l’installation de colonies de peuplement dans un territoire occupé.
Le mépris des juges quant au fait que la mise en œuvre de la politique de planification israélienne implique de violer l’interdiction absolue du transfert forcé est flagrant, même si des allégations relatives à cette violation ont été portées devant la Cour. L’interdiction subsiste même si les gens quittent leur maison de plein gré, par exemple en raison des conditions de vie insoutenables générées par les autorités en les coupant des réseaux de distribution d’eau et d’électricité, en transformant leur lieu de vie en zone d’entraînement militaire ou en procédant à des démolitions répétées de leurs maisons. La violation de cet interdit est un crime de guerre.
C. Une illusion de justice
Malgré des différences énormes entre des appareils de planification établis par Israël pour la population palestinienne de Cisjordanie et pour les colons, la HCJ les a considérées comme identiques. Lors d’une des sessions de la HCJ tenue en 2018 sur les requêtes contre la démolition de Khan al-Ahmar, le juge Hanan Melcer a même déclaré – en référence à l’application des lois sur l’aménagement du territoire vis-à-vis des Palestiniens et des colons – « la même loi s’applique à tous. »
Pourtant, la politique israélienne de planification et de construction pour les colons est inverse de celle appliquée aux Palestiniens. Bien que les colons jouent parfois à la victime – des loups revêtus en moutons – il suffit de regarder la réalité sur le terrain pour constater l’immense fossé entre la planification pour les colons et celle pour les Palestiniens. Depuis l’occupation de la Cisjordanie il y a plus de cinquante ans, Israël a construit près de 250 nouvelles colonies de peuplement – dont l’établissement même est interdit par le droit international – et une seule communauté palestinienne. Et cette communauté a été construite pour transférer les Bédouins vivant sur des terres réservées par Israël à l’agrandissement d’une colonie. En d’autres termes, même la création de cette communauté a été conçue pour répondre aux besoins israéliens. Dans le même temps, Israël a mis en place un appareil qui ne permet pas aux Palestiniens d’obtenir des permis de construire et déploie des efforts considérables pour imposer et appliquer des restrictions rigoureuses à toute construction ou développement destiné à la population palestinienne.
L’abîme entre cette réalité et celle décrite dans des milliers de décisions de la HCJ – dans lesquelles les juges ont écrit sur les « mains propres » et « l’épuisement des recours », ont accepté chaque argument de l’État concernant la planification de la population palestinienne, et ont conclus en permettant de démolir les maisons des requérants et de les mettre dans des conditions de vie abominables – est insondable. Bien que la Cour n’écrive pas les lois, n’élabore pas la politique ou ne la mette pas en œuvre, les juges ont à la fois le pouvoir et le devoir de trouver la politique israélienne illégale et d’interdire la démolition de maisons. Au lieu de cela, ils ont choisi à maintes reprises d’approuver la politique et de la valider publiquement et légalement. Ce faisant, non seulement les juges de la Cour suprême ne parviennent pas à s’acquitter de leurs fonctions, mais ils jouent également un rôle essentiel dans la consolidation de l’occupation et de la colonisation, ainsi que dans la dépossession accrue des terres des Palestiniens.
Il va sans dire que les juges sont bien conscients, ou devraient l’être, des fondements judiciaires sur lesquels ils fondent leurs décisions, ainsi que des conséquences dévastatrices de ces décisions, y compris la violation de l’interdiction du transfert forcé prévue par le DIH. Par conséquent, eux-mêmes – ainsi que le Premier ministre, les ministres, le chef d’état-major et d’autres officiers supérieurs de l’armée – sont personnellement responsables de la commission de tels crimes.
Pour Israël, le principal avantage du maintien d’un «appareil de planification» pour la population palestinienne est qu’il confère au système un semblant de propreté et de fonctionnalité, apparemment en conformité avec les lois internationales et israéliennes. Cela permet à l’État d’affirmer que les Palestiniens choisissent de construire «illégalement» et de se faire justice eux-mêmes – comme s’ils avaient même le choix – justifiant ainsi les démolitions de maisons et les restrictions de planification maintenues. Cependant, tenter de dissimuler l’apparence de l’appareil de planification dans le territoire occupé n’est qu’un stratagème de propagande. Un système de planification doit refléter les intérêts des résidents et répondre à leurs besoins. Pourtant, par définition, l’équilibre des pouvoirs dans un régime d’occupation est inégal. Les responsables du régime d’occupation ne représentent pas la population occupée, qui ne peut participer aux systèmes qui régissent et gouvernent leur vie: ni dans la planification et dans les procédures législatives, ni dans la délivrance l’ordres militaires, ni dans le comité qui nomme les juges.
Il semble parfois que l’État lui-même en ait assez des efforts nécessaires pour entretenir cette façade. Cartographier les bâtiments, parcourir les délibérations des comités, rédiger les réponses aux requêtes, etc., demandent du temps, des efforts et des ressources précieuses, même si Israël dispose de nombreux avocats, d’immenses ressources financières, d’appareils de planification pour les adjudications et d’un système juridique qui se consacre volontiers à la farce. Confrontée à cette puissance combinée, il y a une population peu représentée, avec peu de ressources, qui vit depuis plus d’un demi-siècle sous un régime militaire où la liberté et les moyens de subsistance sont précaires. Néanmoins, les dirigeants de l’État ne sont pas satisfaits du rythme et du taux de la dépossession, estimant frustrant d’attendre des mois et des années que les tribunaux parviennent au résultat escompté par l’État.
Par conséquent, ces dernières années, Israël a multiplié les tentatives pour contourner, voire annuler, les poursuites judiciaires concernant la démolition des structures palestiniennes. La volonté d’Israël de renoncer à des comparutions témoigne principalement de sa confiance qu’elle ne sera pas amenée à supporter des conséquences nationales ou internationales importantes pour avoir enfreint le droit. La légalité des nouveaux ordres est actuellement débattue par la HCJ. Cela signifie que, paradoxalement, il est maintenant demandé à la Cour suprême d’envisager l’annulation de la façade pour laquelle elle a joué un rôle majeur.
Que les juges de la HCJ choisissent ou non de valider l’annulation de la façade, ils ont construit un solide édifice pour appuyer la validation légale de la dépossession des terres du peuple palestinien. Quel soin prendront-ils pour ajouter une belle couche de peinture à cette structure dans les jours à venir? Insisteront-ils pour maintenir la façade? En fin de compte, il ne s’agit que d’une question mineure d’image. Cela ne doit pas détourner l’attention de la réalité du vol et de la dépossession qu’Israël a créée et que les juges continuent à permettre, excuser et valider.